No passado dia 5 de Novembro, proferi, na Biblioteca Pública de Faro, uma palestra sobre “regionalização administrativa e desenvolvimento local”, a convite da associação cívica CIVIS. Trago ao conhecimento dos leitores os tópicos principais dessa palestra e da discussão que se seguiu (2ª parte).
1. A quarta nota
Não sei se alguém ainda recorda qual foi o argumento decisivo para chumbar a regionalização administrativa em 1998. Na altura, o argumento foi: “vocês estão loucos, vão constituir sete regiões à moda do Alberto João Jardim”.
Nós estávamos na segunda metade dos anos 90, cumprindo os famosos critérios de convergência nominal e a preparar o país para a entrada na zona euro.
Foi em Abril de 1999 que se definiu a taxa de câmbio euro/escudo e, por esse facto, os critérios de convergência nominal obrigavam-nos a ser muito austeros em matéria financeira.
Daí que o deficit na Madeira não podia ser exemplo para ninguém. Vamos criar, agora, sete Madeiras? Este foi o argumento usado na altura e não tínhamos, nem de perto nem de longe, os deficits e as dívidas públicas que temos hoje.
Ou seja, a situação das finanças públicas na altura era relativamente pacífica, havia condições para ousar criar as regiões administrativas e não o fizemos.
A pergunta que eu ponho agora é esta: vinte anos depois, no estado em que estão as finanças públicas portuguesas, há condições políticas para criar as regiões administrativas e que modelo de regiões administrativas?
Como sabem, na União Europeia há o Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) e há o Tratado Orçamental (TO) que nos limitam muito em termos de finanças públicas.
Eu estou convencido de que o Estado português, se quiser, pode criar as regiões administrativas do continente, coincidindo com as CCDRs atuais, mas fazendo o mesmo que a União Europeia fez com os Estado membros, ao criar o Pacto de Estabilidade e Crescimento e o Tratado Orçamental.
Ou seja, o Estado Português, o Ministério das Finanças, criariam uma espécie de “regras de oiro” de natureza financeira e orçamental que funcionassem como regras prudenciais e bom comportamento para as regiões administrativas, inclusive impondo tetos em matéria de dívida e de deficit dessas regiões, se elas tivessem autonomia financeira, porque até é discutível que elas tivessem autonomia financeira. São apenas regiões administrativas.
Seja como for, toda a contextualização do nosso problema regional precisaria de ser objeto de uma lei-quadro da descentralização político-administrativa, com doutrina suficiente sobre o assunto.
É assim que eu hoje entendo a emergência e o surgimento eventual das regiões administrativas. É necessário haver uma lei-quadro da descentralização político-administrativa que contemple os três níveis da administração republicana, o seu sistema operativo, sob pena de haver interferências constantes do poder central sobre o poder regional.
E porquê? Porque o governo da república e a administração central utilizam as finanças locais e regionais para fazer ajustamento económico quando isso lhes é mais necessário ou conveniente.
Neste caso, a regionalização administrativa e a administração local funcionariam como uma espécie de variáveis endógenas dos problemas macroeconómicos do país, ou seja, em vez de terem autonomia suficiente, teriam a autonomia possível ou mais conveniente para a política macroeconómica da administração central.
E como é que a administração central procede nesta matéria? Do modo habitual. Faz cativações, faz perdões fiscais, atrasa pagamentos, faz contabilidade criativa, para dizer que, no final do ano, cumpriu o deficit orçamental.
Logo, quer a administração local, quer a administração regional, teriam de responder e respeitar um quadro de condicionalidade macrofinanceira quando houvesse um programa de ajustamento, um problema sério de deficit orçamental ou de dívida pública.
Por todas estas razões, estou convencido de que não teremos regiões administrativas com autonomia financeira. A regionalização administrativa nunca será, em Portugal, um regime autonómico, o Algarve nunca será uma região autonómica à semelhança dos Açores e Madeira.
Será “uma região sob condição”, quer dizer, uma região que depende de um forte regime de condicionalidade macrofinanceira no quadro nacional e europeu.
Esta é, também, a razão pela qual se criam “sucedâneos baratos” que funcionam como cortinas, falo das comunidades intermunicipais, que vão dificultar, amanhã, a emergência de um movimento regional ou regionalista, porque a eventualidade de aparecer um movimento regionalista, se os problemas se agravarem, não deve ser subestimada.
De resto, os problemas associados com as regiões e o separatismo estão a crescer todos os dias.
2. A quinta nota
Uma outra faceta interessante da questão regional diz respeito à participação das regiões no processo político de tomada de decisão.
A título de exemplo, e há pouco tempo, uma região da Bélgica, a Valónia, a região sul do país, colocou em suspenso a assinatura de um grande acordo comercial europeu com o Canadá.
Quer dizer, através das regiões – e a Espanha é um bom exemplo – nós podemos recuperar alguns poderes soberanos que, entretanto, transferimos para a União Europeia.
Vejamos o caso da transposição de diretivas europeias. Quando temos de transpor direito europeu de Bruxelas para Lisboa, o que é que acontece? Quando uma diretiva é transferida de Bruxelas para Lisboa, como a República Portuguesa é um estado unitário essa diretiva é transposta de igual modo para o Alentejo, o Algarve, a Região Centro e a Região Norte, logo, há muitas vezes problemas de ajustamento e adaptação, porque as regiões são muito diferentes umas das outras e essa transferência acaba por ser feita de igual modo para todo o espaço nacional.
A Espanha, um estado formado por comunidades autónomas, faz de outro modo. Madrid remete essa diretiva para as capitais regionais e os parlamentos regionais – foi também esse o caso da Valónia – que validam ou não validam aquela diretiva através de algumas propostas aos governos centrais para adaptarem a transposição da diretiva para as condições específicas da sua região.
Ora, em Portugal, sendo nós uma estrutura unitária, não tendo nós regionalização administrativa, não temos contribuições nessas áreas, logo somos condicionados no que diz à aplicação efetiva do direito europeu.
Esta é uma vantagem de existir regionalização administrativa, pois nuns casos recuperamos atribuições de soberania e noutros adaptamos a legislação europeia à nossa realidade. Não existindo estrutura regional nem federal, Lisboa faz “gato-sapato” com os seus territórios.
A criação das comunidades intermunicipais é um passo tímido em matéria de regionalização ou, melhor, de sub-regionalização.
Até podemos democratizar as CCDR elegendo um presidente das CCDR, num colégio eleitoral composto pelos autarcas já em funções, sejam os deputados municipais, sejam os autarcas propriamente ditos que estão nas câmaras municipais e juntas de freguesia.
E este colégio eleitoral o que quer dizer? Quer dizer a municipalização da regionalização. No final, teremos CIM e CCDR, mas não teremos Regiões Administrativas dignas desse nome.
3. A sexta nota
Do ponto de vista prático, o que eu estou a antever, em termos de desenvolvimento local para os próximos anos, tem muito a ver também com problemas geracionais. Nós somos da geração baby boomer, alguns de vocês são da geração X, mas as novas gerações que vêm aí atrás, a Y e a Z, são as gerações screener, são as gerações dos écrãs e há aqui uma transição geracional muito importante, que, em termos de política local e desenvolvimento local, provocará grandes dores de cabeça aos munícipes e aos autarcas.
O desenvolvimento local está numa encruzilhada para onde convergem quatro formas ou tipos democráticos. Há a chamada democracia representativa, a mais conhecida, que relaciona o município com as entidades que estão acima do município, ou seja, com a administração regional e a administração central.
Depois há a democracia participativa, para baixo, para a cidadania, para a participação, para os orçamentos participativos, para os conselhos locais, que já está aí no terreno e a funcionar.
A estas duas democracias, eu chamo a “política vertical” mais convencional. A política autárquica, tradicional, mais conservadora, é feita na vertical. Ora para cima ora para baixo, mas na vertical.
Ora, para reequilibrar este poder vertical precisamos de criar “poder lateral”. E, para mim, é aqui que está o futuro do poder local.
A “primeira lateral” é a democracia associativa ou associacionismo, como Alexis de Tocqueville já dizia, há cento e tal anos, no livro “A Democracia na América”: a democracia associativa em vários tipos e modalidades de associativismo municipal.
A “segunda lateral” e a mais prometedora tem a ver com a “democracia em rede ou colaborativa” e com os territórios-rede de geometria variável que cruzam comunidades online e offline. Não são territórios jurídico-administrativos de geometria fixa, tal como os conhecemos. São territórios com forte carga simbólica e muito fator i, isto é, com uma iconografia muito particular.
4. A sétima nota
Aquilo a que chamamos política regional e política de desenvolvimento local tem como destinatários clientelas particulares.
Muitos dos “territórios de destino” são territórios arranjados, são casamentos de conveniência, não são territórios desejados, não são casamentos por amor, são casamentos por interesse.
Há territórios que criámos há vários anos e ainda hoje temos dúvidas de que sejam territórios desejados. Olhemos, por exemplo, para as estratégias de desenvolvimento local de base comunitária “DLBC” das associações de desenvolvimento local.
No Algarve há três DLBC: a DLBC do Baixo Guadiana, que é gerida por uma associação sedeada em Alcoutim, a DLBC que é gerida pela Associação Vicentina no Barlavento e a do Algarve Central que é gerida pela Associação In Loco.
Estes territórios de baixa densidade, que deram continuidade aos antigos programas LEADER para o mundo rural, são territórios de conveniência, territórios arranjados, para neles serem aplicados e geridos programas de assistência em espaço rural. E desde 1991 que há programas financeiros para esses territórios. Eles estão contidos na área de influência dessas associações.
Evidentemente, para lá dos programas e da sua administração específica, há a “constelação autárquica” e nós sabemos que a maioria das associações de desenvolvimento local são extensões dos municípios.
A constelação autárquica, em geral, tem um braço chamado fundação municipal, outro braço chamado empresa municipal, outro braço chamado associação de desenvolvimento local, outro braço chamado IPSS, outro ainda chamado associação recreativa e desportiva, ou seja, a municipalização da vida local é um facto e tornou-se omnipresente.
Em alguns concelhos, esta omnipresença dos municípios é, às vezes, tão obsessiva que quase se torna ameaçadora.
Ora, é preciso refrescar este estado de coisas e a grande inovação do próximo futuro será – é essa a minha intuição e o meu desejo – a separação entre a sociedade política local, mais ampla, e o poder político autárquico, mais circunscrito.
Isso vai acontecer. E vai acontecer porque as gerações Y e Z “lavaram as mãos” da política local e da politica autárquica tal como as conhecemos hoje. Estas gerações da internet, das redes sociais e das plataformas tecnológicas vão provocar uma transformação radical na maneira como os municípios estão no terreno.
Na minha opinião, o que vai acontecer é uma pequena revolução, uma pequena grande revolução entre o front office e o back office dos municípios. Estou convencido de que o front office será convertido numa espécie de Loja do Cidadão. As gerações Y e Z lidam diretamente, online, com o município através das plataformas tecnológicas que, entretanto, o município foi obrigado a criar e o cidadão através do seu smartphone fará todas as operações rotineiras usando as aplicações de que dispõe. A relação face-a-face praticamente desaparece e passa a ser uma relação mais impessoal, uma relação virtual.
No que diz respeito ao back office, será não apenas um serviço de retaguarda mas, sobretudo, um conjunto de serviços comunitários itinerantes e polivalentes cujo princípio fundamental é a sua mobilidade. Os serviços de back office, neste sentido, serão serviços móveis, itinerantes e polivalentes e serão essencialmente, na minha opinião, serviços de natureza criativa, cultural e social, ou seja, serviços promotores do “fator i” que há pouco vos referi. Inteligência, inovação, imaginação, iniciativa, é isso que têm de ser os serviços do back office.
O problema de tudo isto é que este cidadão online – e este para mim passou a ser um grande ponto de interrogação – não sabe o que é uma “comunidade offline” porque quase todas as suas relações são impessoais.
Certo, eles vão fazer comunidades online, não tenho dúvidas, mas serão eles diligentes para “descer à terra” e construir comunidades offline, comunidades reais entre pessoas concretas e não virtuais?
É apenas uma preocupação, daí a importância fundamental dos serviços culturais e criativos, pois são áreas às quais os jovens aderem com mais facilidade e é através delas que teremos de os seduzir. Essa sedução passa hoje pelos serviços culturais, criativos e recreativos que ocuparão, doravante, um lugar central na estrutura municipal e regional.
Na minha opinião, o futuro dos municípios passará pela criação, pela imaginação e pela inteligência coletiva territorial.
(continua….)
Autor: António Covas é professor catedrático da Universidade do Algarve e doutorado em Assuntos Europeus pela Universidade Livre de Bruxelas
